행정주체(국가, 공공단체, 공무수탁사인) 및 행정객체

1. 행정주체의 의의

행정주체란 행정법관계에서 행정권을 행사하고, 그의 법적 효과가 궁극적으로 귀속되는 당사자를 말한다. 여기에는 국가, 공공단체, 국가적 공권을 위임받은 사인 등이 있다.

 

2. 행정주체의 종류

 

(1) 국가

국가는 독립된 법인격으로서, 가장 대표적인 행정주체이다. 국가의 행정권한은 대통령을 정점으로 하는 국가행정조직을 통해 행사되는데, 국가를 위해 실제로 행정사무를 담당하는 기관을 행정기관이라고 한다.

 

(2) 공공단체

지방자치단체, 공공조합, 영조물법인, 공법상재단을 포함하여 공공단체라 한다.

 

① 공공조합

공공조합은 특정한 행정목적을 위하여 설립된 인적 결합체로서, 특정한 국가목적을 위해 법적 자격을 가진 사람(조합원)이 모인 공법상 사단법인이다.

예컨대 산림조합, 상공회의소, 토지구획정리조합, 재개발조합, 농지개량조합(*현재는 한국농어촌공사로 통합됨), 재건축조합, 대한변호사회, 대한의사협회, 대한약사회, 농업협동조합(*농업협동조합법)등이 여기에 속한다.

 

② 영조물법인

영조물은 일정한 행정목적을 위하여 설립된 인적, 물적 결합체를 말하면 이것이 공법상 법인격을 취득하면 영조물법인이 된다.

예컨대 한국은행, ○○공사, ○○공단, ○○연구원(정부출연연구기관), 국립대학병원 등은 영조물법인에 속하며, 영조물이라도 법인격을 취득하지 못한 경우 예컨대 공ᆞ국공립학교, 국ᆞ공립대학, 국ᆞ공립도서관, 국ᆞ공립병원, 국ᆞ공립극장 등은 영조물기관이라 불린다.

 

참고로 국공립병원에는 영조물법인인 것과 아닌 것이 있다. 예컨대 「국립중앙의료원의 설립 및 운영에 관한 법률」에 의한 국립중앙의료원은 영조물법인이고, 대통령령인 「보건복지부와 그 소속기관 직제」에 따른 국립소록도병원은 영조물기관이다. 대개의 경우 영조물법인은 법인설립의 근거를 법률에 두고 있다.

 

□ 영조물 법인: 서울대병원과 기타 국립대병원

행정주체에 의하여 특정한 국가목적에 계속 봉사하도록 정하여진 ‘인적, 물적’ 결합체인 영조물에 법인격을 부여한 것, 예컨대 한국방송공사는 방송인이라는 인적요소와 방송시설이라는 물적요소를 필수적으로 가져야 한다.

 

또한 각급 국립대학병원도 의료진과 의료시설이라는 인적, 물적 요소를 모두 갖추어야 하므로 영조물이며, 국립대학병원은 법인으로 설립하도록 되어 있어 영조물법인이다.

 

과거에는 서울대병원만 영조물법인으로 하고 기타의 국립대 병원은 부속병원이었으나, 1991년 국립대학병원설치법으로 모든 국립대학 병원이 법인화되었다.

 

③ 공법상재단

공법상재단은 국가나 지방자치단체가 출연한 재산을 관리하기 위해 설립된 재단법인인 공공단체를 말한다 예컨대 한국학중앙연구원(구한국정신문화연구원), 한국학술진흥재단 등이 여기에 속한다. 다만 이에 관해서는 연구원이라는 인적 요소와 기관이라는 물적 요소가 결합한 것이라 하여 영조물법인에 포함시키는 것이 타당하다고 하며, 한국학술진흥재단이 법에서 재단으로 한다고 표현하고 있는 것은 입법상의 잘못이라고 하는 견해가 있다.

 

(3) 사인(공무수탁사인: 공무를 위탁받은 사인)

공무수탁사인의 예로는 별정우체국장, 선장(경찰사무와 가족관계사무)과 기장(경찰사무),「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(약칭 ‘토지보상법’6)상 토지수용권을 행사하는 사업시행자, 학위를 수여하는 사립대학의 총장 등이 있으며, 공증인도 여기에 해당한다는 견해도 있다.

 

대법원은 소득세법상 원친징수의무자인 법인에 대해 독립된 조세징수권이 없고 징수된 조세를 세무관청에 납부하는 사실상의 역할을 할 뿐이기 때문에 공권력의 행사로서의 행정처분을 한 경우에 해당되지 아니한다고 한 바 있다(대판 1990. 3. 22. 89누4789).

 

□ 행정주체와 행정기관의 구별

행정기관은 어떠한 권한을 행사하느냐에 따라 다시 행정청, 보조기관, 자문기관, 의결기관, 집행기관 등으로 분류된다.

 

행정기관은 대개는 행정청과 가장 유사한 의미로 사용되는데, 이것은 작용법적인 관점에서는 행정주체의 의사를 결정, 표시할 수 있는 기관(관서의 장; 장관, 시장 등)의 의미로 사용되고(일반적), 조직법적인 관점에서는 권한의 귀속자로 보아 행정관서(국토해양부, 행자부)의 의미로 사용되며, 여기서 長은 행정관서의 행정사무를 통괄하는 자가 된다.

 

3. 행정객체

행정주체인 공권력 행사의 상대방을 행정객체라 한다. 사인 및 공공단체가 여기에 속한다.

국가는 행정주체로서만 역할을 하며, 행정객체가 될 수는 없다.