베버(M. Weber)의 관료제론

베버(M. Weber)의 관료제론

 

1. 관료제의 개념

관료제(官僚制, bureaucracy)는 ‘정부관료집단’ 또는 ‘대규모 조직(large organization)’을 의미하는 용어로 사용된다. 상황에 따라서는 그러한 집단 자체를 가리키는 용어로 사용되기도 하나, 다른 경우에는 정부 관료들의 일처리 방식과 조직 특성을 나타내는 의미로 사용되기도 한다. 이 경우 관료제는 많은 양의 업무를 법규에 따라 비정의적(非情誼的)으로 처리하는 특정한 형태의 대규모 분업체제를 말한다.

 

관료제의 이념형(ideal type)은 베버(M. Weber)에 의해 정립되었다. 그는 18세기 이후 서구 사회의 근대화 과정에서 생성된 대규모 조직들의 공통된 특징을 추출, 작업능률을 극대화할 수 있는 합리적이고 이상적인 조직 형태로 관료제의 이념형을 제시한 것이다.

 

2. 관료제의 주요 특징

베버가 정립한 관료제는 그 합리성과 기술적 수월성으로 인해 현대 사회의 복잡한 문제들을 가장 잘 다룰 수 있는 효과적인 조직 형태로 인식되었다. 베버가 제시한 근대 관료제의 주요 특징은 다음과 같다.

 

(1) 법규의 지배와 권한의 명확성: 관료제 속의 모든 직위의 권한과 관할 범위는 법규(rules)에 의해 규정된다.

(2) 계층제 구조: 관료제 조직의 구조는 계층제(hierarchy)로 구성된다.

(3) 문서주의: 모든 업무는 구두가 아닌 문서에 의해 처리되어야 한다. 대규모 조직의 업무 처리는 책임성과 정확성을 확보하기 위해 문서에 의해 처리되어야 한다.

(4) 비정의적 업무 수행: 관료들의 업무 수행은 비정의성(impersonality)을 지녀야 한다. 즉 관료들은 법규 적용 등 임무 수행 시에 개인적 친분 관계나 상대방의 지위 등에 구애됨이 없이 공평무사하게 임해야 한다.

(5) 전문성: 관료들은 기술적 자격(technical qualifications) 즉 전문성을 기준으로 채용되어야 한다.

(6) 전직성: 공공 업무의 안정적 수행 및 사무에의 전념을 요구(demand the full working capacity)하기 위해 관료의 직업은 잠정적･임시적 직업이 아니라 일생동안 종사하는 ‘생애의 직업(vocation)'이 되어야 한다.

(7) 항구성: 관료제의 조직 형성과 인사 관리는 정부 업무의 안정적 수행을 위해, 항구성(恒久性, permanence)의 원칙에 의해 인도된다. 관료제는 임시조직(adhocracy)과는 달리 안정된 조직 구조를 지향한다는 측면에서 항구성에 기반하며, 또한 정부조직에의 참여가 임시직이 아닌 ‘생애의 직업'으로 간주된다는 측면에서 인사관리의 원칙도 항구성에 기반한다고 할 수 있다.

 

3. 관료제 모형의 장ᆞ단점

 

(1) 장점

베버의 관료제 모형은 여러 장점을 지닌다. 즉 관료제는 법규에 의한 업무처리를 통해 조직 활동의 정확성･일관성･예측가능성을 제고할 수 있으며, 계층제에 입각하여 명령･복종관계의 질서를 확립함으로써 대규모 조직과 인원 그리고 작업을 효율적으로 관리할 수 있게 하고, 문서화의 원칙에 따라 직무 수행의 책임성･정확성을 제고할 수 있으며, 비정의적 업무 처리를 통해 공평무사한 업무 처리를 기대할 수 있고, 전문성에 의해 능률성을 확보하며, 전직성과 항구성에 의해 공공 업무의 안정적 처리를 가능하게 하는 등의 장점을 지닌다.

 

(2) 단점(역기능)

관료제에는 여러 가지 역기능이 따른다. 일반적으로 거론되는 관료병리(bureaupathology) 현상은 다음과 같다.

(1) 번문욕례(red tape)･형식주의(formalism): 대규모 조직에서 문서에 의한 업무 처리를 하게 되면서 번거로운 관청 절차 즉 번문욕례와 복잡한 날인 절차, 형식주의 등의 현상이 나타나게 된다.

(2) 동조과잉(overconformity)과 수단의 목표화: 관료 조직 속에서는 동조과잉 현상이 일어나기 쉬우며 관료들이 목표가 아닌 수단으로서의 규칙･절차에 지나치게 집착함으로써 수단으로서의 규칙의 준수가 목표 달성보다 더 중시되는 목표-수단의 전도 현상이 나타난다.

(3) 무사안일주의: 관료들은 보신을 위해 상관의 권위에 의존하면서 소극적으로 일을 처리하려는 경향성을 지닌다.

(4) 할거주의(sectionalism): 관료제에서는 자신이 소속되어 있는 기관･부처･국･과만을 중요하게 생각하고 다른 기관과 부서에 대한 배려가 없어 결과적으로 횡적인 조정･협조가 어렵게 되는 문제점이 나타난다.

(5) 전문화로 인한 무능(trained incapacity): 관료제는 고도의 전문가를 요청하게 되는 바, 이러한 전문가는 극히 한정된 분야의 전문성을 지니고 있어 시야가 좁을 뿐만 아니라 생각이나 이해의 신축성이 적어 폭넓은 관리자로서 부적합하게 된다고 할 수 있다.

(6) 변동에 대한 저항: 관료제는 본질적으로 보수주의적･현상유지적 특징을 지니고 있어 변동에 대한 적응성이 결여되어 있다.

(7) 무능력자의 승진: 이른바 피터의 원리(Peter Principle)가 지적하듯이, 계층제적 관료 조직의 구성원은 각자의 능력을 넘는 수준까지 승진하게 되는 경향이 있다.